Sie hieß mal Baupolizei. Heute hat sie oder es viele Namen. Mal nennt sie sich Bauaufsichtsbehörde, mal Baugenehmigungsbehörde, mal heißt es Baurechtsamt, mal Bauaufsichtsamt. Sie ist „die Behörde“, es ist „das Amt“, beides klingt nach dröger Verwaltung.Doch was passiert eigentlich in diesen „Apparaten“, die mit ihren Genehmigungen letztlich darüber entscheiden, was, wie, wo gebaut werden darf. Michaela Schmidt hat dies in ihrer Doktorarbeit untersucht und sich dafür ins Innere der Bauverwaltung begeben.

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# 2 Die Stadt und … Das Innere der Bauverwaltung

von Christoph Sommer

Stadtaspekte: Frau Schmidt, Sie haben mehrere Monate als teilnehmende Beobachterin in Bauämtern geforscht. Was haben Sie dort Interessantes vermutet?

Michaela Schmidt: Spannend sind Bauverwaltungen und ihre Praktiken vor allem deshalb, weil sie einfach immer nebenher laufen und nicht erforscht werden. Als ArchitektIn wirst du erst – im Praktikum oder wenn du fertig bist und tatsächlich baust – mit der Verwaltung konfrontiert. Und, ja, man denkt immer Bauämter sind verstaubte Prüfungsapparate. Ich habe mich gefragt: Stimmt das eigentlich wirklich?

Stadtaspekte: Und dann haben Sie in der Bauverwaltung geforscht?

Michaela Schmidt: Ich habe mich auf St. Margrethen, Wetzikon und Visp in der deutschsprachigen Schweiz fokussiert, weil dort die Planungskulturen und politischen Verhältnisse ähnlich sind und es keine Sprachbarriere gibt. In diesen Städten habe ich über zweieinhalb Jahre Feldforschung gemacht. Das lief dann so ab, dass ich meistens zwischen ein bis zwei Wochen am Stück dort war und täglich deren Arbeit begleitet habe. Interessiert hat mich besonders, wie ein Bauprojekt als dreidimensionale Idee oder Modell in die Verwaltung hineinkommt und dort in Formulare und Zahlen übersetzt wird. Was geht dabei verloren? Was kommt hinzu? Allgemeiner gesprochen: Wie wirken administrative Praktiken auf Bauprojekte?

Stadtaspekte: Eine „administrative Praktik“ wäre dann zum Beispiel ein Genehmigungsverfahren, oder?

Michaela Schmidt: Das Erteilen von Baugenehmigungen ist eine zentrale Aufgabe von Bauverwaltungen. Rein rechtlich ist es so, dass die Verwaltung ja eigentlich das ausführende Organ von der Politik ist. Die Verwaltung ist dafür zuständig, dass die bürokratischen und rechtlichen Ordnungen, die für Bauprozess gelten, aufrechterhalten werden. Dabei gibt es, wenn man das mit Max Weber herleitet, ein ganz wichtiges Prinzip: Die Gleichbehandlung aller Fälle. Ich bin zu Beginn meiner Forschung davon ausgegangen: Ok, die Verwaltung ist erst mal ein Prüfungsapparat. Du gibst was ein, das wird geprüft, dann kommt ein Stempel drauf und dann kommt’s wieder raus. Das ist das gängige Bild. Wenn man genauer hinschaut merkt man, dass die Verwaltung viel mehr Spielräume hat.

Stadtaspekte: Wie steht es um das Gleichbehandlungsprinzip? Werden bei Baugenehmigungsverfahren nicht ständig Ausnahmen gemacht?

Michaela Schmidt: Die Ausnahme ist in gewisser Weise auch die Regel. Wobei, es ist komplexer. Es kommt sehr auf die jeweilige Gemeinde an. Verallgemeinernd lässt sich vielleicht sagen, dass die eine Gemeinde, die wächst und proaktiv agiert, viel mehr daran interessiert ist, „gute Qualität“ einzufordern. Dort ist man eher in der Position zu sagen: „Das bewilligen wir nicht“. Die andere Gemeinde, die eher einem Schrumpfungsdruck ausgesetzt ist, nimmt viel mehr hin. Wachstum kann jedoch auch in die andere Richtung ausschlagen und Genehmigungskonformität bedingt nicht bauliche Qualität. Das sieht man bei der so genannten „Investitionsarchitektur“. Wenn schnell Wohnungen gebaut werden müssen, führt dies oft zu „schlechtem Wohnungsbau“. Das ist absolut Regelkonform, entspricht aber nicht unbedingt dem, was man aus ExpertInnen- oder BewohnerInnensicht eigentlich möchte.

Stadtaspekte: Bleiben wir bei den Spielräumen, die eine Bauverwaltung hat. Wann werden diese Spielräume besonders intensiv genutzt?

Michaela Schmidt: Normalerweise läuft das ja so: Das Baugesuch kommt rein und wird erst mal in die Hängeregistratur eines riesigen Aktenschranks gehängt. Grundsätzlich nimmt sich die Bauverwaltung der Gesuche in der Reihenfolge an, in der sie reinkommen. Das ist zumindest die Regel. Stellen Sie sich nun vor, dass es einen großen Arbeitgeber in der Stadt gibt, der einen Anbau plant. Dieser Arbeitgeber wollte eine Baugenehmigung haben, dann wird alles andere gestoppt. Dieses Projekt wird vorgezogen, Fristen bleiben unberücksichtigt, es wird quasi am Zeitrad der administrativen Maschinerie gedreht. Die Maxime der Gleichbehandlung der Fälle wird aus – in diesem Fall – wirtschafts- und standortpolitischen Gründen gebrochen. Das ist eine Ausnahme, sie ist letztlich nicht gesetzlich vorgesehen, sie ist aber gesellschaftlich legitimiert, weil man weiß, es ist der größte Arbeitgeber und es ist wichtig, dass der schnell bedient wird. Grundsätzlich würde ich sagen, dass sich die Bauverwaltungen weitegehend an ihre behördlichen Zeitstrukturen halten. Schließlich dienen diese Zeitstrukturen der Kontrolle der eigenen Arbeit und einer relativ großen Autonomie.

Stadtaspekte: Die Verwaltungspraxis ist also auch nicht immer neutral, sondern auch politisch?

Michaela Schmidt: Ja, auf jeden Fall. Das ist nicht unbedingt ein Problem. Problematisch für die Bauqualität ist vielmehr, dass es zu wenige ArchitektInnen in den Bauverwaltungen gibt. Verwaltung ist aber einfach nicht sexy oder attraktiv.

Stadtaspekte: Wie könnte man das Arbeitsfeld „Verwaltung“ attraktiver machen?

Michaela Schmidt: Man müsste Verwaltung zum Gegenstand der Architekturausbildung machen. Die Architekten müssten Berufspraktika machen, jedenfalls tatsächlich in die Verwaltung reinschauen. Und dann stellst du fest: Ok, es geht eben nicht einfach darum, diesen Stempel auf dieses Dokument zu setzen. Sondern Verwaltungsaufgaben sind extrem komplex, gerade bei größeren Projekten.

Stadtaspekte: Sie plädieren in Ihrer Studie dafür, die angesprochen Spielräume, die die Bauverwaltung hat, gesetzlich zu legitimieren. Warum erscheint Ihnen das sinnvoll?

Michaela Schmidt: Zu Beginn meiner Arbeit bat ich Verwaltungsfachleute, ArchitektInnen, RaumplanerInnen mir das Baubewilligungsverfahren zu skizzieren. Das Ergebnis hat mich sehr überrascht: Die Skizzen sahen vollkommen unterschiedlich aus. Ich habe festgestellt, dass das Verfahren wie wir es uns vorstellen – Schritt eins, zwei, drei vier und am Ende kommt der Bewilligungsbescheid – das ist eigentlich nur ein Idealfall, den der Gesetzgeber vorgibt. Die Regel ist eine andere. Die Regel sind eben diese Möglichkeitsräume. Jedes Baugesuch wird auf eine andere Art und Weise betreut, fast Keines geht genau diesen linearen Weg. Sondern es gibt immer dieser Schlaufen, Vorgriffe und Rückgriffe; und diese müssten aus meiner Sicht gesetzlich legitimiert werden. Die Verwaltung hat Spielräume und diese ergeben Sinn.

Stadtaspekte: Wird Verwaltung eigentlich auch schon in einem Modell oder einem Projektentwurf antizipiert? Also bevor es in die Verwaltung hineinkommt?

Michaela Schmidt: Durchaus. Es findet zum Beispiel relativ häufig ein „scaling down“ statt. Das heißt, du hast als BauträgerIn am Anfang eine Idee, die ist viel viel größer als das, was man am Ende eingibt. Man hat die Idee und weiß „ok, es gibt aber die Verwaltung, es gibt die Baugesetze, es gibt Einspruchsverfahren“. In der Schweiz wird ein Bauprojekt, nachdem man es eingegeben hat, erstmal „ausgesteckt“. Der geplante Bau wird also vor Ort mit langen Stangen markiert, man kann dann konkret sehen, wie hoch das Gebäude wird etc. Und dann sieht natürlich der Nachbar: Ah, da wird etwas gebaut und dann guckt man. Um Einsprüchen entgegenzuwirken fängt man dann an, dieses Projekt, das eigentlich oft viel größer und komplexer dimensioniert ist, kleiner zu machen. Hier wird Verwaltung mitgedacht. Man sieht: Die Verwaltung fordert die Architektur ständig heraus. Und das ist etwas, was wir in der Forschung so überhaupt nicht auf dem Schirm haben.

Stadtaspekte: Ein Kapitel Ihres Buches widmen Sie der gesellschaftlichen Relevanz Ihrer Studie, wie würden sie diese beschreiben?

Michaela Schmidt: Wenn wir die Zeit anschauen, in der wir leben, dann gibt es extrem viele städtebauliche Herausforderungen. Die Stichworte sind Gentrifizierung, die Frage der Bürgerbeteiligung bei Bauprojekten, die Flüchtlingssituation und vor allem der Wohnraumbedarf in den Großstädten. Und dann fängt man an, zum Beispiel in Deutschland, Gesetze zu lockern und Regelungen aufzuheben. Dort zeigt sich schon, dass Verwaltungshandeln, dass Verwaltung enorm wichtig ist und wir sehr wenig darüber wissen. Die Wirkmacht und Eigenlogik des verwaltungspraktischen Handelns ist eigentlich eine Blackbox. Selbst die Politik weiß oft nicht, was ihre Verwaltung macht, in der die MitarbeiterInnen ja über Jahre, Jahrzehnte ihr System machen, während die PolitikerInnen oft nach einer Legislaturperiode schon wieder wo anders sind. Meine Arbeit könnte für die Eigenlogik und Wirkmacht der Verwaltungspraxis sensibilisieren.

Dr. Michaela Schmidt ist seit 2010 Nachwuchswissenschaftlerin am ETH Wohnforum – ETH CASE der ETH Zürich. Die Architektursoziologin forscht an der Schnittstellen zwischen gebauter Umwelt und Gesellschaft. Ihr Buch IM INNEREN DER BAUVERWALTUNG. Eigenlogik und Wirkmacht administrativer Praktiken bei Bauprojekten ist kürzlich im transcript Verlag erschienen.
Foto: Michaela Schmidt